這并非官方首次鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式。去年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》就曾要求推廣PPP模式。其中提到，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。

 

　　不久之后，財(cái)政部又印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，稱“地方各級(jí)政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。”

 

　　盡管PPP模式在我國并非新生事物，但自去年以來卻受到了前所未有的重視。

 

 

　　在財(cái)政部去年出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》后不久，江蘇省財(cái)政廳便印發(fā)了《江蘇省關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》。該《通知》要求，在江蘇省積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資渠道，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率。

 

　　對(duì)PPP模式抱有熱情的不只是江蘇，青海、安徽、浙江、廣東等國內(nèi)諸多省份也不甘落后。比如，為大力推廣應(yīng)用PPP模式，青海省財(cái)政廳此前曾組織省級(jí)相關(guān)部門、各級(jí)財(cái)政部門有關(guān)負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行培訓(xùn)。安徽省合肥市更是明確要求對(duì)PPP模式的應(yīng)用開展頂層設(shè)計(jì)，成立領(lǐng)導(dǎo)小組、建立PPP項(xiàng)目庫，由市發(fā)改委、建委、財(cái)政等部門抓緊推進(jìn)。而為推動(dòng)PPP模式在部分領(lǐng)域率先取得突破，合肥市污水處理設(shè)施PPP試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組也由此成立。

 

　　去年12月，財(cái)政部對(duì)外公布了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。財(cái)政部稱，PPP示范項(xiàng)目實(shí)施是推廣運(yùn)用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，形成一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。經(jīng)各省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）財(cái)政部門推薦，財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織專家評(píng)審，從項(xiàng)目采購程序的競(jìng)爭(zhēng)性、社會(huì)資本的真實(shí)性、運(yùn)作方式的合理性、交易結(jié)構(gòu)的適當(dāng)性和財(cái)政承受能力的持續(xù)性擇優(yōu)確定了30個(gè)項(xiàng)目。

 

 

　　從各國PPP模式的推廣軌跡來看，最初一般都選擇在具有收益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域試點(diǎn)，包括城市交通、軌道建設(shè)，隨后逐步推廣到準(zhǔn)經(jīng)營性或者非營利性的社會(huì)服務(wù)和公用事業(yè)領(lǐng)域，包括醫(yī)院、學(xué)校、保障房等。

 

　　根據(jù)招商證券的研究，我國最早的 PPP項(xiàng)目可以追溯到1984年。此后盡管經(jīng)歷多個(gè)發(fā)展階段，但綜合來看，大部分項(xiàng)目還是集中在供水供電、路橋與地鐵建設(shè)以及污水處理這三個(gè)領(lǐng)域。

 

　　一位不愿具名的固定收益分析師表示，在2008年之后數(shù)年中，我國的PPP發(fā)展一度受到地方政府融資平臺(tái)的巨大沖擊，“當(dāng)時(shí)，隨著四萬億經(jīng)濟(jì)刺激政策的推出，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化程度大幅提高，但PPP模式在此階段卻停滯不前，主要原因在于地方政府融資平臺(tái)發(fā)展壯大，平臺(tái)貸款、城投債等規(guī)模激增為地方政府提供了充足的資金”。

 

 

　　《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確要求，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。按照該《意見》的原則，要明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

 

　　目前來看，除了可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，推廣PPP模式更大的意義在于規(guī)范政府債務(wù)管理和減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過度參與。

 

　　聯(lián)合資信評(píng)估有限公司一位分析師表示，中國政府正對(duì)大規(guī)模的地方性債務(wù)進(jìn)行清理規(guī)范，同時(shí)城鎮(zhèn)化加劇公共產(chǎn)品和服務(wù)供需矛盾，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求和政府資金規(guī)模之間的缺口問題在將來很長(zhǎng)一段時(shí)間難以解決，故開辟新的融資渠道且控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前地方政府應(yīng)對(duì)該問題的主要訴求，PPP模式是目前能滿足地方政府該訴求的主要選項(xiàng)之一。

 

　　在地方政府融資平臺(tái)模式下，平臺(tái)對(duì)融資成本不敏感，形成資金黑洞并推高無風(fēng)險(xiǎn)利率，而PPP模式則剝離了政府信用，將隱形政府信用轉(zhuǎn)化為企業(yè)信用或項(xiàng)目信用，有利于降低融資成本、拉長(zhǎng)融資期限。

 

 

　　PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

 

　　引入PPP模式的項(xiàng)目一般具有投資回收周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、經(jīng)營成果對(duì)政府定價(jià)以及補(bǔ)貼等方面依賴性大等特征，且項(xiàng)目往往處于投資期，其運(yùn)營效果存在不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。而為增加社會(huì)資本對(duì)于PPP的興趣，財(cái)政部稱，對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。而財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，同時(shí)要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”逐步轉(zhuǎn)變。探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。

 

　　不過財(cái)政部也強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出，對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

 

　　由于PPP項(xiàng)目牽涉政府、社會(huì)資本、咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方利益，而其中政府公益性與資本逐利性又存在天然沖突，不少學(xué)者認(rèn)為，如果沒有強(qiáng)有力的法律法規(guī)，各方利益將很難得到有力保障。